中国城市房地产管理法将修订 推动农村土地制度改革

　　日前，土地管理法、城市房地产管理法修正案草案提请十三届全国人大常委会审议。草案删去了现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定。笔者认为，非农建设用地将不再“必须国有”，扫清了集体经营性建设用地直接入市的法律障碍，意味着政府将不再是唯一的非农建设用地供应者。但，建设用地入市仍然要遵循符合土地利用规划和用途管制的前提，修订并不意味着小产权房会转正。

　　长期以来，政府主导征地是我国农村建设用地“农转非”的“华山一条路”。按照现行法律，集体经营性建设用地不能直接入市，如果要入市交易，必须变更为国有土地之后才行。除农村集体和村民用于兴办乡镇企业、建设村民住宅和乡(镇)村公共设施、发展公益事业外，其他任何建设不能直接使用集体土地，都要通过征收程序将集体土地变为国有建设用地。

　　所谓农村集体经营性建设用地入市，即在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，与国有建设用地使用权同地同权同价。这一改革思路自十八届三中全会首次提出。2015年，在全国33个县开始试点。前提是经全国人大授权暂停在上述地方实施有关法律。此后，浙江德清敲响全国“第一槌”，改革试点逐步开花结果。近年来，试点地区积极开展入市探索，建立健全市场交易规则和服务监管制度，形成了一批制度创新成果。

　　很多人关心对房地产市场的影响。值得注意的是，此次法律修订的主要目的是推动农村土地制度改革依法进行。草案明确指出土地规划和用途属性必须为工业、商业等经营性用途，因此仅对非住宅类经营性土地有影响，对住宅类经营性建设用地没有直接影响。即使直接入市也要符合规划和用途管制，所以，也不意味着国家允许小产权房转正，政策对农村宅基地管控依然严厉。直接在农村集体土地上建设的房子，只有该村农民才能合法占有，不允许对市民上市交易，即使私下授受也拿不到房产证。

　　从目前试点的情况来看，集体经营性建设用地入市后的用途主要是工商业、服务业、旅游业，一些地方在获得许可后试点利用集体建设用地建设租赁住房，即使是试点地区目前还没有允许集体经营性建设用地进行商品房建设。可见，集体建设用地入市要有一系列的条件和规范。针对此，此次草案明确了集体经营性建设用地入市条件及管理措施。

　　法律修订的目的，是完善农村集体经营性建设用地产权制度，明确入市主体、范围和途径，建立健全市场交易规则和服务监管制度，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，最终实现城乡统一的建设用地市场。改革试点的目标是释放土地红利，增加农民收益，繁荣乡村经济。这对于盘活农村集体资产、提高用地保障，无疑是件好事。

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　　时隔14年，土地管理法再度修订。

　　12月23日，土地管理法、城市房地产管理法修正案草案(以下简称“草案”)提请十三届全国人大常委会第七次会议审议。现行土地管理法制定于1986年，历经1988年第一次修正后，1998年8月全面修订、2004年8月第三次修正。

　　此次草案主要修改完善了土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度、强化耕地尤其是永久基本农田保护等内容。其中明确了我国非农建设用地将不再“必须国有”。

　　业内人士认为，这对于解决我国土地城市化快于人的城市化，实现国家、集体与个人之间土地增值收益的合理分配都具有重大的意义。

　　全面完善土地征收制度

　　在改革过程中如何缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理规范多元保障机制，是本轮土地管理法修改主要的着眼点之一。

　　在征地方面，草案缩小了土地征收范围。删去现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定;明确因政府组织实施基础设施建设、公共事业、成片开发建设等六种情形需要用地的，可以征收集体土地。

　　其中成片开发可以征收土地的范围限定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，此外不能再实施“成片开发”征地，为集体经营性建设用地入市预留空间。

　　规范土地征收程序方面，要求市、县人民政府在征地前先与农民签订土地补偿安置协议，落实补偿安置资金，充分体现被征地农民的知情权、参与权、监督权。个别确实难以达成协议的，应当在申请征地时如实说明，供审批机关决策参考。

　　草案同时要求完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。建议征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由各地制定公布区片综合地价确定;农民住房不再作为地上附着物补偿，而是作为专门的住房财产权给予公平合理补偿;将被征收土地的农民纳入相应的医疗、养老等城镇社会保障体系，切实保障被征地农民长远生计。

　　允许集体经营性建设用地入市

　　为了破解集体经营性建设用地入市的法律障碍，草案删去了现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定;对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。现行城市房地产管理法关于城市规划区内的集体土地必须先征收为国有后才能出让的规定，新增加一句“法律另有规定的除外”，以衔接土地管理法修改，扫清集体经营性建设用地入市的法律障碍。

　　这也意味着我国非农建设用地将不再“必须国有”。也就是说符合规定的集体经营性建设用地可以不用经过征收为国家所有，直接进入建设用地市场。

　　鼓励依法自愿有偿退出宅基地

　　根据乡村振兴的现实需求和各地宅基地现状，草案健全宅基地权益保障方式，规定对人均土地少、不能保障一户一宅的地区，允许县级人民政府在尊重农村村民意愿的基础上采取措施，保障农村村民实现户有所居的权利。

　　同时，草案对宅基地管理制度进行完善。包括下放宅基地审批权，明确农村村民申请宅基地的，由乡(镇)人民政府审核批准、但涉及占用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续;明确国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作，赋予农业农村主管部门在宅基地监督管理和行政执法等方面相应职责。在探索宅基地自愿有偿退出机制方面，草案原则规定，鼓励进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。

　　农村“三块地”改革试点授权拟再次延期

　　这一轮土地改革始于2014年12月2日。

　　2014年12月，中央深化改革领导小组第七次会议审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(即“三块地”)，彼时被解读为农村土地 改革“三箭齐发”。

　　到了2015年2月27日，十二届全国人大常委会第十三次会议审议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权在试点地区暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》(简称《土地管理法》)、《中华人民共和国城市房地产管理法》(简称《城市房地产管理法》)有关法律规定，授权期限截至2017年12月31日。

　　按照国土部彼时的要求，一个试点地区只开展一项试点，其中集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点各15个，土地征收制度改革试点3个。

　　2016年9月，原中央全面深化改革领导小组决定将土地征收制度改革和集体经营性建设用地入市扩大到全部33个试点县(市、区)。

　　2017年11月，原中央全面深化改革领导小组决定将宅基地制度改革拓展到全部33个试点县(市、区)。为更好显化农村土地制度改革三项试点工作的整体性、系统性、协同性和综合效益，与《土地管理法》修改工作做好衔接，2017年11月4日，十二届全国人大常委会第三十次会议决定，授权在试点地区暂时调整实施有关法律规定的期限延长至2018年12月31日。

　　历时近4年、经过一次延期的农村“三块地”改革试点将于今年年底收官，改革所得的相关经验也被纳入到正在审议修改的《土地管理法》中。

　　自然资源部部长陆昊向十三届全国人大常委会第七次会议作说明时介绍，4年来，各试点地区在坚持“不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了”的前提下，因地制宜，大胆探索，形成了一批可复制、可推广、利修法的制度创新成果。

　　截至目前，33个试点县(市、区)已按新办法实施征地1275宗、18万亩;集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，收取调节金28.6亿元，办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元;腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。

　　但陆昊同时表示，农村土地制度三项改革试点工作在稳步有序推进的同时，也存在一些需要通过进一步深化试点解决的问题，如试点推进不够平衡，平衡国家集体个人三者之间收益的有效办法还不够多等。土地管理法修正案公布实施还需要一段时间，试点政策还要与法律修改稳妥衔接，有必要延长法律调整实施期限。

　　12月23日，新华网消息显示，全国人大常委会23日审议关于再次延长授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定草案，拟将农村土地制度三项改革试点法律调整实施的期限再延长一年至2019年12月31日。

　　(房掌柜整理来源自中国经济网、澎湃新闻)